老人们在北京市朝阳区来广营区域养老服务中心福寿苑养老公寓内玩智力游戏。新华社发
在山东省立三院康复护理院，工作人员指导老人进行脑机接口康复训练。新华社发
4月9日，上海市养老服务人才专场就业与实习招聘会举行。新华社发
湖北省孝昌县王店镇松鹤仁养老院的护工在照料老人。新华社发
【研究报告】
养老保险体系作为社会保障的重要组成部分，不仅是守护亿万老年群众的“安全网”，更是稳定社会预期、促进社会公平、支撑经济社会可持续发展的“压舱石”。当前，我国养老保险体系已形成以基本养老保险为第一支柱，企业年金、职业年金为第二支柱，个人养老金和商业养老保险为第三支柱的体系架构。在此基础上，“十五五”规划纲要提出“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”，并明确了健全待遇确定和调整机制、逐步提高城乡居民基础养老金、退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜、扩大企业年金覆盖范围、完善个人养老金政策、大力发展商业养老保险等一系列具体举措。立足于我国人口老龄化快速发展国情，顺应人民日益增长的美好生活需要，我国养老保险体系建设已迈入“发展型保障”“多支柱协同支撑”的高质量发展新阶段。
我国养老保险体系建设的实践探索与成就
我国建设多层次、多支柱养老保险体系的实践探索，是一个与经济社会发展相适应、与人口结构变化相协调、与人民群众需求相契合的渐进式发展过程。
1951年，政务院颁发《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国第一部社会保险法规，为我国社会保险制度发展奠定了基础，后续逐步规范国家机关、事业单位工作人员以及工人、职员的退休养老制度。1984年，广东、江苏等地率先试点退休费用社会统筹，跨企业调剂资金。1986年，国务院规定国企新招合同制工人个人缴费，开启个人负担先河。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》将养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担的模式扩大到企业所有职工，我国养老保险体系框架初步确立。
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确提出“建立多层次的社会保障体系”。此后，我国先后建立和完善了城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险制度。针对企业职工，国务院于1997年发文统一全国企业职工养老保险制度，规定企业缴费入统筹基金，个人缴费入个人账户。针对城镇居民与农村居民，我国分别于2009年、2011年启动新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保），并于2014年合并为统一的城乡居民基本养老保险。针对机关事业单位，我国于2015年实施机关事业单位养老保险改革，实现与企业并轨。至此，我国形成“职工保+城乡居民保”两大基本体系，实现了基本养老保险制度全覆盖。与此同时，我国分别于2004年、2015年建立企业年金、职业年金制度，第二支柱补充养老保险逐步完善；商业养老保险也在政策支持下快速发展，“广覆盖、保基本”的多层次养老保险体系稳步建设。
2021年，“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”，将“多支柱”概念正式纳入国家战略规划。2022年，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》印发，个人养老金制度正式建立并在36个城市（地区）先行试点。2024年，个人养老金制度在全国范围内全面实施，将参加范围同步扩大到所有参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的劳动者。至此，我国基本建成以基本养老保险为第一支柱，企业年金、职业年金为第二支柱，个人养老金和商业养老保险为第三支柱的多层次、多支柱养老保险体系，形成了协同发展、共同发力的良好格局。截至2025年底，全国基本养老保险参保人数达10.76亿人，参保率稳定在95%以上，基本实现“应保尽保”；建立企业年金制度的用人单位达17.79万家，参保职工超3342万人，职业年金实现机关事业单位全覆盖；个人养老金制度全面实施后，开户人数已突破1.5亿，金融产品目录不断丰富，涵盖理财、储蓄、保险、基金等多种类型，2026年6月起国债产品也将纳入，制度吸引力持续增强；专属商业养老保险、税延养老险、养老理财、养老储蓄同步发展，满足多元需求。
加快发展多层次、多支柱养老保险体系的战略价值
面对人口结构转型、经济社会发展阶段的新形势新要求，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，不仅是夯实民生保障底线、增进民生福祉的必然要求，更是促进社会公平正义、实现共同富裕的重要支撑，对经济社会持续健康发展具有深远意义。
应对人口老龄化发展的迫切需要。我国人口老龄化呈现出“规模大、速度快、老龄化趋势明显”的鲜明特征。截至2025年末，全国60岁及以上老年人口约为3.23亿，占总人口比重达23%，已进入中度老龄化社会。过度倚仗基本养老保险“单一支柱”，将面临抚养比上升、基金收支平衡压力加大等挑战。当前，我国老年人口抚养比已从2010年的11.9%上升至2024年的22.8%。长期来看，老龄化带来的人口结构变动将持续影响养老保险制度的可持续性。对此，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，拓展资金来源渠道、发挥市场机制作用，能够有效分散养老风险，缓解基本养老保险基金压力，已成为积极应对人口老龄化国家战略的关键支撑。
满足人民美好生活需要的重要举措。随着经济社会发展和居民收入水平提高，老年群体对养老服务的要求从“有没有”向“好不好”转变，对养老保障的质量、层次和灵活性提出了更高要求。基本养老保险作为“保基本、兜底线”的制度安排，面对不同收入群体、不同职业类型的差异化养老需求时已难以适应。多层次、多支柱养老保险体系通过第一支柱保基本、第二支柱强补充、第三支柱广覆盖的制度设计，形成多层次保障格局，既保障低收入群体的基本生活，也为中高收入群体提供个性化选择，实现养老保障的精准化、多元化供给，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
推进经济社会协调发展的重要支撑。多层次、多支柱养老保险体系兼具民生保障和经济发展双重功能。从民生维度看，完善的养老保险体系能够稳定居民消费预期，减少预防性储蓄，从而释放消费潜力，为扩大内需提供动力；从经济维度看，养老保险基金作为长期稳定的资金来源，能够为资本市场注入长期资本，促进金融市场健康稳定，支持实体经济发展和科技创新。同时，第二、三支柱不仅能够引导居民优化家庭资产配置，还能推动金融机构从规模优先向专业优先转型，使金融体系既能满足全面普惠性的养老需求，又能为实体经济提供长期稳定的资金支持，最终实现金融体系与养老保障的双向赋能。此外，通过合理划分政府、单位、个人的养老责任，能够充分调动各方积极性，形成责任共担、协同发力的养老保障格局，为经济社会持续健康发展提供稳定环境。
促进全体人民共同富裕的制度保障。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，健全的养老保障体系是实现社会公平、共同富裕的必由之路。当前，我国城乡之间、区域之间、不同群体之间的养老保障水平仍存在一定差距，农村居民、灵活就业人员等群体的养老保障力度有待加强。多层次、多支柱养老保险体系通过强化基本养老保险的普惠性、公平性，扩大第二、三支柱的覆盖范围，完善对低收入群体的倾斜政策，能够有效缩小养老保障差距，让不同群体共享发展成果。特别是个人养老金制度的全面实施，通过税收优惠、灵活参与等政策设计，为灵活就业人员、新业态从业者等群体提供了便捷的养老保障选择，打通养老保障的“最后一公里”，有助于促进养老保障领域的机会公平、过程公平和结果公平。
加快发展多层次、多支柱养老保险体系的主要方向
面向未来，多层次、多支柱养老保险体系的健全和完善，还有不少的短板需要进一步补全。首先，三大支柱结构有待优化。企业年金覆盖率偏低，中小企业和民营企业参与率不足5%，个人养老金仍处于起步阶段，参保人数占基本养老保险参保人数的比例不足6%。其次，制度衔接协同性有待提升。灵活就业人员、新业态从业者等群体在不同支柱间的参保转换不够便捷，缴费记录、权益累计等信息未能实现完全共享。不同支柱、城乡、区域之间的养老保险制度衔接也不够顺畅，制约了劳动力流动和制度公平性。再次，产品供给与服务质量有待提高。企业年金、职业年金的投资运营模式相对单一，个人养老金产品存在同质化现象，难以匹配不同年龄、不同风险偏好参保人的需求。最后，制度认知与参与意愿有待增强。农村居民、低收入群体等对补充养老保险的了解较少。灵活就业人员、新业态从业者等群体由于工作流动性强、收入不稳定等原因，参保积极性不高。部分企业对建立企业年金的政策红利认识不足，缺乏主动参与的动力。这些问题，必须进行针对性的解决。
强化第一支柱保障功能，筑牢基本养老底线。第一支柱是养老保险体系的基础，必须持续巩固其“保基本”的核心功能。一是稳步提高保障水平，建立与经济发展水平、物价变动相挂钩的正常调整机制，确保基本养老金水平稳步增长。二是增强基金可持续性，完善养老保险全国统筹制度，进一步提高基金统筹层次，健全基金调剂机制，实现基金在更大范围内的均衡配置；积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，拓宽投资渠道，提高基金收益水平。三是扩大制度覆盖范围，重点推进灵活就业人员、新业态从业者、农民工等群体参保，简化参保流程，优化缴费方式，实现基本养老保险应保尽保。
壮大第二支柱补充力量，扩大覆盖受益范围。第二支柱是连接基本保障与个人保障的重要纽带，需要进一步扩大覆盖面、提升保障效能。一是加大政策支持力度，完善企业年金税收优惠政策，适当提高单位缴费税收优惠比例，降低中小企业建立企业年金的门槛。二是优化制度设计，简化企业年金建立和运营流程，推行标准化、规范化的运营管理模式，降低中小企业管理成本；扩大职业年金覆盖范围，探索将事业单位编外人员、社会组织从业人员等纳入职业年金制度，实现制度公平。三是提升投资运营水平，完善企业年金、职业年金投资监管机制，拓宽投资渠道，优化资产配置结构，在控制风险的前提下提高投资收益。
激活第三支柱发展活力，满足多元养老需求。第三支柱是养老保险体系的重要增长点，必须以全面实施个人养老金制度为契机，推动其快速健康发展。一是优化税收优惠政策，扩大个人养老金税收优惠覆盖范围，对中低收入群体给予更大力度的税收支持。二是丰富产品供给体系，将国债、特定养老储蓄、指数基金等纳入个人养老金产品范围，鼓励金融机构开发中低波动型、绝对收益策略基金等符合长期养老需求的产品；建立产品准入、退出和评价机制，加强产品监管，保障参保人合法权益。三是提升服务管理水平，完善个人养老金信息管理服务平台，依托电子社保卡建立全链条服务体系，实现账户开立、资金缴存、产品交易、权益查询、养老金领取等“一站式”办理；优化线上线下服务渠道，为老年人、农村居民等群体提供便捷服务，提升服务效率。
健全制度衔接机制，提升体系协同效能。构建顺畅高效的制度衔接机制，是实现三大支柱协同发展的关键。一是建立跨支柱信息共享机制，依托全国统一的社会保险公共服务平台，实现三大支柱参保信息、缴费记录、权益数据等互联互通，为参保人在不同支柱间的转换、衔接提供技术支撑。二是完善待遇衔接政策，统一养老金领取的基本规则，探索不同支柱养老金待遇的衔接计算方式，保障参保人权益连续累计；优化个人养老金领取条件，落实好重大疾病、领取失业保险金等情形下的提前领取政策，提高制度灵活性。三是统筹税收优惠政策，建立三大支柱税收优惠政策的协调机制，形成梯度化、差异化的税收优惠体系，避免政策叠加或冲突，充分发挥税收杠杆的激励作用。
加强综合监管服务，营造良好发展环境。健全的监管服务体系是养老保险体系健康发展的保障。一是强化多部门协同监管，建立健全养老保险体系综合监管机制，明确各部门职责分工，加强信息共享和执法协作，严厉打击违规参保、骗保、违规运营等行为，保障基金安全。二是规范金融机构行为，加强对个人养老金产品发行、销售、投资等环节的监管，要求金融机构严格履行风险提示义务，规范投资咨询服务，保障参保人知情权和自主选择权。三是提升政策宣传实效，针对不同群体特点开展精准化政策宣传，通过线上线下多种渠道，用通俗易懂的语言解读政策内容、办理流程和优势，提高群众对多层次、多支柱养老保险体系的认知度和参与意愿。
（作者：王超，系武汉大学公共卫生学院社会医学与卫生事业管理系副主任）
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